Документ 474-2016-р, действует, текущая редакция — Редакция от 11.10.2017, основание 726-2017-р

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
РОЗПОРЯДЖЕННЯ

від 24 червня 2016 р. № 474-р
Київ

Деякі питання реформування державного управління України

{Із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ
№ 306 від 26.04.2017
Розпорядженням КМ
№ 726-р від 11.10.2017}

1. Схвалити Стратегію реформування державного управління України на 2016-2020 роки, що додається.

2. Затвердити план заходів з реалізації Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки, що додається.

3. Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади забезпечити виконання плану заходів з реалізації Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки та подавати щокварталу до 10 числа наступного місяця Координаційній раді з питань реформування державного управління інформацію про стан його виконання.

Прем'єр-міністр України

В.ГРОЙСМАН

Інд. 52



СХВАЛЕНО
розпорядженням Кабінету Міністрів України
від 24 червня 2016 р. № 474-р

СТРАТЕГІЯ
реформування державного управління України на 2016-2020 роки

I. Мета Стратегії

Реформа державного управління є однією з основних реформ у країнах з перехідною економікою, що здійснюють комплексні реформи у різних сферах державної політики. Дієва система державного управління є одним з основних чинників конкурентоспроможності країни. Ефективна діяльність Кабінету Міністрів України щодо розроблення державної політики у різних сферах можлива за наявності професійної, підзвітної, результативної та ефективної системи центральних органів державного управління. Зниження адміністративного навантаження державного регулювання, покращення якості надання адміністративних послуг, забезпечення законності та передбачуваності адміністративних дій покращує позиції держави у світових рейтингах конкурентоспроможності. Крім того, ефективна система державного управління є однією з основних передумов демократичного врядування, що ґрунтується на принципах верховенства права.

Метою цієї Стратегії є вдосконалення системи державного управління і відповідно підвищення рівня конкурентоспроможності країни. З урахуванням європейського вибору та європейської перспективи України ця Стратегія розроблена згідно з європейськими стандартами належного адміністрування в питаннях трансформації системи органів державного управління. Відповідно до Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі - Угода про асоціацію) Стратегія ґрунтується на спільних цінностях, а саме дотриманні демократичних принципів, верховенстві права, належному врядуванні. У статті 3 Угоди про асоціацію належне врядування визначається як один з принципів, що є головними для посилення відносин між сторонами. Україна продовжуватиме політичні, соціально-економічні, законодавчі та інституційні реформи, необхідні для ефективної реалізації Угоди про асоціацію. З огляду на важливість реформи державного управління для України до розроблення цієї Стратегії було залучено широке коло заінтересованих сторін.

З середини 2015 року Секретаріат Кабінету Міністрів України в тісній співпраці з іншими заінтересованими органами, включаючи Мінекономрозвитку, Мінфін, Мін’юст, Нацдержслужбу, координував розроблення проекту Стратегії. Проект Стратегії після первинної консультації з експертами Програми підтримки вдосконалення врядування та менеджменту (SIGMA) та іншими експертами ЄС розроблявся та активно обговорювався в робочих групах, які включали представників усіх заінтересованих центральних органів державного управління, народних депутатів України, а також представників громадянського суспільства. Крім того, постійно підтримувався діалог з експертами ЄС з питань державного управління. Перший опрацьований проект Стратегії був опублікований у серпні 2015 р. на Урядовому порталі в рамках процедури громадських обговорень. Після цього проект був додатково розглянутий представниками громадянського суспільства, міжнародними експертами, основними заінтересованими сторонами та запропонований для подальшого доопрацювання.

У квітні 2016 р. під керівництвом Віце-прем’єр-міністра з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України проект Стратегії був істотно доопрацьований за участю всіх заінтересованих сторін, представників громадянського суспільства та Дорадчої групи ЄС. Дорадча група ЄС, яка була сформована за сприяння Представництва ЄС в Україні та Європейської Комісії для підтримки Кабінету Міністрів України у розробленні Стратегії, складалася з європейських експертів високого рівня у сфері державного управління. Доопрацьований проект Стратегії позитивно оцінений експертами, схвалений на засіданні Координаційної ради з питань реформування державного управління (далі - Координаційна рада).

Європейські стандарти належного адміністрування сформульовані в документі SIGMA “Принципи державного управління”, який містить систему принципів і критеріїв оцінки державного управління (далі - Принципи державного управління). Структура Стратегії відповідає принципам державного управління, розробленим SIGMA у тісній співпраці з Європейською Комісією. Вони визначають, що саме належне врядування означає на практиці, та окреслюють основні вимоги до добре функціонуючої системи органів державного управління. Принципи сформульовані на основі міжнародних стандартів і вимог, а також належних практик держав - членів ЄС та/або країн Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). Принципи державного управління визнані деякими країнами як перелік стандартів та система принципів і критеріїв для оцінки реформ державного управління. Стратегія з урахуванням Принципів державного управління визначає такі напрями реформування:

формування і координація державної політики (стратегічне планування державної політики, якість нормативно-правової бази та державної політики в цілому, включаючи вимоги щодо формування політики на основі ґрунтовного аналізу та участь громадськості);

модернізація державної служби та управління людськими ресурсами;

забезпечення підзвітності органів державного управління (прозорість роботи, вільний доступ до публічної інформації, організація системи органів державного управління з чітким визначенням підзвітності, можливість судового перегляду рішень);

надання адміністративних послуг (стандарти надання та гарантії щодо адміністративних процедур, якість адміністративних послуг, електронне урядування);

управління державними фінансами (адміністрування податків, підготовка державного бюджету, виконання державного бюджету, система державних закупівель, внутрішній аудит, облік та звітність, зовнішній аудит).

Цілі та завдання реформування у сфері управління державними фінансами визначені Стратегією розвитку системи управління державними фінансами, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774 (Офіційний вісник України, 2013 р., № 82, ст. 3052). Передбачається здійснити перегляд зазначеної Стратегії.

Забезпечення гендерної рівності є складовою частиною Принципів державного управління, що передбачає здійснення відповідних заходів на всіх етапах реалізації цієї Стратегії.

Дія цієї Стратегії не поширюється на питання реформування місцевого самоврядування, що здійснюється відповідно до положень Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333 (Офіційний вісник України, 2014 р., № 30, ст. 831), Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 385 (Офіційний вісник України, 2014 р., № 70, ст. 1966), та плану заходів на 2015-2017 роки з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 жовтня 2015 р. № 821 (Офіційний вісник України, 2015 р., № 83, ст. 2752).

Крім того, ця Стратегія також не поширюється на питання судового нагляду та перегляду рішень органів державного управління, оскільки реформа адміністративного судочинства є невід’ємною частиною комплексної судової реформи. Стратегія реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки була погоджена Радою з питань судової реформи та схвалена Указом Президента України від 20 травня 2015 р. № 276.

II. Зв’язок Стратегії з іншими стратегічними документами

Ця Стратегія узгоджується з положеннями таких стратегічних документів:

Стратегією сталого розвитку “Україна - 2020”, схваленою Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5, зокрема розділом 3 “Дорожня карта та першочергові пріоритети реалізації Стратегії”, в якому однією з першочергових реформ визначено реформу державного управління, що має на меті побудову прозорої системи державного управління, створення професійного інституту державної служби, забезпечення її ефективності. Результатом проведення реформи має стати створення ефективної, прозорої, відкритої та гнучкої структури державного управління із застосуванням новітніх інформаційно-комунікативних технологій (електронне урядування) для забезпечення вироблення і реалізації цілісної державної політики, спрямованої на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики;

Стратегією розвитку системи управління державними фінансами, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774 (Офіційний вісник України, 2013 р., № 82, ст. 3052), зокрема розділом III “Середньострокове бюджетне прогнозування та концептуальні засади середньострокового бюджетного планування, програмно-цільовий метод, стратегічне планування на рівні міністерств, інших головних розпорядників бюджетних коштів”, завданнями якого передбачено впровадження системи стратегічного планування на рівні міністерств, інших головних розпорядників бюджетних коштів, орієнтованої на забезпечення взаємозв’язку планування діяльності та бюджетного планування, ефективне та прозоре використання бюджетних коштів;

Стратегією реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в Україні на період до 2017 року, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 р. № 227 (Офіційний вісник України, 2015 р., № 24, ст. 680), а саме її положеннями щодо розмежування політичних посад та посад державних службовців, забезпечення рівного доступу громадян до державної служби шляхом проведення відкритого конкурсу на зайняття вакантних посад, формування ефективної системи управління людськими ресурсами на державній службі, встановлення прозорої моделі оплати праці;

Державною програмою щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 265 (Офіційний вісник України, 2015 р., № 38, ст. 1146), положеннями якої передбачено заходи щодо вдосконалення порядку забезпечення доступу громадськості до публічної інформації;

планом заходів щодо дерегуляції господарської діяльності, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 р. № 357, та планом дій щодо імплементації кращих практик якісного та ефективного регулювання, відображених Групою Світового банку у методології рейтингу “Ведення бізнесу” на 2016 рік, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. № 1406.

III. Сучасний стан державного управління

Система державного управління в Україні не відповідає потребам країни у проведенні комплексних реформ у різних сферах державної політики та її європейському вибору, а також європейським стандартам належного управління державою.

Україна займає низькі позиції у світових рейтингах конкурентоспроможності, пов’язаних з державним управлінням.

Згідно з показниками Індексу світової конкурентоспроможності Світового економічного форуму (за 2015 рік) Україна посідає 130 місце (серед 144 країн) у категорії “ефективність уряду”, 103 місце в категорії “прозорість формування державної політики” та 115 місце в категорії “тягар державного регулювання”. У рейтингу Світового банку “Ведення бізнесу” позиції України є дещо кращими - у загальному рейтингу в 2016 році Україна займає 83 місце. Значне покращення відбулося у сфері відкриття бізнесу - в цій категорії Україна піднялася з 70 місця у 2015 році до 30 місця у 2016 році.

На даний час повна та глибока оцінка стану справ у системі державного управління України відповідно до Принципів державного управління не проводилася. У ряді держав стратегії державного управління були розроблені на основі результатів оцінки вихідного стану, яку проводили експерти SIGMA. Проведення такої оцінки передбачено цією Стратегією в рамках напряму реформи, що зосереджується на стратегічних засадах реформування державного управління.

Проведення повної оцінки існуючого стану справ визначено одним із заходів з реалізації Стратегії. За результатами зазначеної оцінки Стратегія буде переглядатися до кінця 2018 року.

Ця Стратегія спрямована на розв’язання таких проблем, що стоять перед системою державного управління:

щодо стратегічних засад реформування державного управління:

- відсутність потужного політичного лідерства та недостатній рівень координації реформування державного управління на політичному рівні;

- недостатня спроможність органів державної влади щодо проведення комплексного реформування державного управління;

- недостатня спроможність Кабінету Міністрів України до стратегічного планування;

щодо формування і координації державної політики:

- недостатній рівень якості державної політики у різних сферах, законодавчої та нормативної бази (формування політики та розроблення законодавчих актів на основі ґрунтовного аналізу, участь громадськості, цілісність і послідовність дій та рішень Кабінету Міністрів України у цілому);

- відсутність системи середньострокового бюджетного планування, пов’язаного із стратегічним плануванням політики;

щодо державної служби та управління людськими ресурсами:

- нестача на керівних та інших посадах державної служби висококваліфікованих кадрів, які є важливими для розроблення та проведення національних реформ і здатні долати виклики реформування у різних галузях;

- високий рівень корупції в системі державної служби, що становить перешкоди для ефективності та результативності державного управління;

- гендерний дисбаланс;

- недостатній рівень управління людськими ресурсами в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, відсутність автоматизованої системи управління людськими ресурсами;

щодо підзвітності центральних органів виконавчої влади - відсутність горизонтального та вертикального функціонального обстеження в системі державного управління; невизначеність місії (основної мети, для досягнення якої утворено центральний орган виконавчої влади), нечітке визначення сфер відповідальності і завдань міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; часткове дублювання повноважень; неефективна організація діяльності центральних органів виконавчої влади, діяльність яких не спрямовується та не координується відповідними міністрами;

щодо надання адміністративних послуг:

- відсутність упорядкованих базових принципів і гарантій захисту прав громадян і юридичних осіб у рамках адміністративної процедури (відсутність закону про адміністративні процедури);

- необхідність подальшого розвитку центрів надання адміністративних послуг;

- надмірне адміністративне навантаження на громадян і юридичних осіб;

- низький рівень якості роботи базових електронних реєстрів; відсутність прийнятного технічного рішення для забезпечення функціональної сумісності систем органів державної влади, неналежна якість електронних послуг для громадян і юридичних осіб.

Реформування системи оплати праці державних службовців згідно із Законом України “Про державну службу” передбачає поступове значне підвищення заробітної плати.

Ефективна реалізація Закону України “Про державну службу”, який ґрунтується на Принципах державного управління, дасть змогу реформувати державну службу відповідно до європейських стандартів.

IV. Пріоритети Стратегії

Стратегічні засади реформування державного управління

Стратегії реформування державного управління враховують повну та глибоку оцінку вихідного стану державного управління. Така оцінка відповідно до Принципів державного управління проводилася у 2015 році експертами SIGMA в країнах, які перебувають на етапі приєднання до ЄС, та у Молдові у 2016 році. У зв’язку з тим, що в Україні оцінка вихідного стану не проводилася, одним із завдань Стратегії визначено проведення повної оцінки вихідного стану відповідно до Принципів державного управління не пізніше 2018 року. Така оцінка має бути проведена із залученням міжнародних експертів. Оцінка SIGMA ґрунтується на Принципах державного управління, які охоплюють всі проблемні напрями реформування державного управління. Таким чином, оцінка вихідного стану дасть змогу створити методологічну “дорожню карту” для реформування системи органів державного управління. Для проведення оцінки можуть бути використані також інші інструменти. За результатами оцінки та на основі виявлених недоліків у реалізації Стратегії можливий її перегляд у 2018 році.

Політична прихильність до реформування і лідерство є вирішальними для успішного планування та проведення реформи державного управління. Реформа є міжгалузевою і проводиться у цілісний та узгоджений спосіб, чого неможливо досягти без потужного політичного лідерства з достатніми повноваженнями та підтримкою Прем’єр-міністра України. З огляду на це Прем’єр-міністр України визначає члена Кабінету Міністрів України, відповідального за координацію реформування державного управління. У складі Секретаріату Кабінету Міністрів України передбачається створення провідного структурного підрозділу з питань реформування державного управління, який буде забезпечувати супровід реформи та підтримку діяльності політичного керівництва і координації реформи. Штатна чисельність такого підрозділу становитиме від 10 до 20 державних службовців з відповідним рівнем професійної компетентності для забезпечення сталого процесу реалізації цієї Стратегії до 2020 року. Член Кабінету Міністрів України, відповідальний за координацію реформування державного управління, та провідний структурний підрозділ з питань реформування державного управління також візьмуть на себе відповідальність за такі напрями, як реформування державної служби та реорганізація центральних органів виконавчої влади.

{Абзац другий розділу IV із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ № 306 від 26.04.2017}

Реформування державного управління передбачає координацію роботи провідним структурним підрозділом Секретаріату Кабінету Міністрів України, відповідальним за реформування державного управління, - а також державними органами, відповідальними за різні напрями реформи, а саме:

Секретаріатом Кабінету Міністрів України - стратегічне планування, формування і координація державної політики, організація системи центральних органів виконавчої влади;

Нацдержслужбою, Мінсоцполітики, Мінфіном - державна служба та управління людськими ресурсами;

Мін’юстом, Мінекономрозвитку - адміністративна процедура та надання адміністративних послуг;

Державним агентством з питань електронного урядування, Мінекономрозвитку - електронне урядування.

Усі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади будуть залучені до проведення реформи державного управління.

Залучення центральних органів виконавчої влади до реалізації Стратегії здійснюватиметься з чітким розподілом відповідальності і з урахуванням спроможності щодо реформування державного управління та ефективних механізмів координації та співпраці.

Для координації реалізації Стратегії створена Координаційна рада, до роботи якої будуть залучені представники відповідних центральних органів виконавчої влади. Очолює Координаційну раду член Кабінету Міністрів України, відповідальний за координацію реформування державного управління, який буде координувати роботу залучених центральних органів виконавчої влади, відповідальних за різні напрями реформи державного управління (державна служба та управління людськими ресурсами, включаючи реформування системи оплати праці та оптимізацію чисельності персоналу; організація системи центральних органів виконавчої влади; управління державними фінансами; стратегічне планування; регуляторна політика; адміністративна процедура; адміністративні послуги; електронне урядування).

{Абзац десятий розділу IV із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ № 306 від 26.04.2017}

Координаційна рада забезпечить чіткий розподіл обов’язків і відповідальності та уникнення їх часткового дублювання. Питання, що становлять загальний інтерес, обговорюватимуться на засіданнях Координаційної ради з метою підготовки узгоджених проектів рішень для подальшого розгляду Кабінетом Міністрів України. Також достатня увага на засіданнях Кабінету Міністрів України приділятиметься питанням реформування державного управління.

Крім того, передбачається здійснення координації проведення реформи державного управління на рівні вищого корпусу державної служби у форматі Спеціальної робочої групи з питань реформування державного управління, в якій будуть представлені керівники державної служби усіх центральних органів виконавчої влади, відповідальних за реалізацію різних напрямів реформування державного управління.

Реформа державного управління також вимагає посилення спроможності центральних органів виконавчої влади, відповідальних за різні напрями реформування. Частина центральних органів виконавчої влади, які визначені відповідальними за напрями реформування державного управління, не мають у своєму розпорядженні достатніх кадрових ресурсів з необхідною фаховою компетентністю. Під час координації реалізації Стратегії провідним структурним підрозділом з питань реформування державного управління Секретаріату Кабінету Міністрів України буде розроблено комплексний план кадрового забезпечення з метою посилення спроможності центральних органів виконавчої влади щодо реалізації реформи державного управління за всіма напрямами.

Реалізація Стратегії повинна мати фінансову стабільність. Реалізація Стратегії фінансуватиметься за рахунок державного бюджету та інших джерел відповідно до плану заходів з її реалізації. ЄС та інші міжнародні партнери зможуть надавати фінансову підтримку реалізації Стратегії з використанням існуючих дієвих механізмів фінансової підтримки, узгоджених сторонами. Планування фінансового забезпечення реалізації Стратегії також має включати розрахунки потенційного заощадження коштів у результаті проведення реформ (оптимізації чисельності працівників, раціоналізації та автоматизації адміністративних процедур), що частково може компенсувати витрати на реформування.

Пріоритетами щодо стратегічних засад реформування державного управління є:

визначення політичного лідера, відповідального за реформу державного управління, дієвих механізмів координації та чіткого розподілу відповідальності;

посилення спроможності державних органів щодо реформування державного управління;

визначення окремого підрозділу для забезпечення супроводу реформи, професійної, технічної та адміністративної підтримки діяльності політичного лідера реформи державного управління і механізму координації діяльності;

комунікаційний супровід реформи державного управління;

оцінка державного управління з метою створення основи для середньострокового огляду та аналізу Стратегії і плану заходів з її реалізації відповідно до Принципів державного управління.

Стратегічне планування, формування і координація політики

Формування державної політики, зокрема стратегічне планування, координація та реалізація політики, є одним з основних напрямів діяльності в системі державного управління. Якість формування державної політики визначає, наскільки ефективно та результативно реалізуватиметься державна політика. Водночас процес формування політики та складові цього процесу є важливими чинниками забезпечення якості та економічної ефективності державної політики. Ефективне формування політики є важливим як на національному рівні (політичному, адміністративному рівні та на рівні громадянського суспільства), так і на міжнародному рівні. На національному рівні вирішальним є забезпечення врахування інтересів сторін, а також інформування громадськості про майбутні зміни. Для захисту інтересів держави на міжнародному рівні та співпраці з міжнародними організаціями необхідно забезпечити створення ефективних і швидких систем координації політики.

Необхідно зосередити увагу та зусилля на вирішенні стратегічних питань, які стоять перед країною. Визначено 62 реформи і програми, які вимагають нагальної уваги.

Зазначені реформи проводяться за таких умов:

діяльність великої кількості центральних органів виконавчої влади безпосередньо спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України (16 відсотків загальної кількості усіх центральних органів виконавчої влади);

низький рівень координації роботи та взаємодії між центральними органами виконавчої влади призводить до надмірного навантаження на Кабінет Міністрів України;

не проводиться попередній аналіз, визначення проблем та розроблення альтернативних варіантів їх розв’язання у різних сферах державної політики. Регламент Кабінету Міністрів України визначає базові концептуальні засади нормотворчої роботи (зокрема аналіз стану справ у галузі, прогнозування результатів реалізації політики, визначення критеріїв ефективності, фінансово-економічне обґрунтування), але на практиці ці положення, як правило, майже не застосовуються;

відсутність чіткої класифікації та взаємозв’язку програмних і стратегічних документів державної політики та нормативно-правових актів;

низький рівень аналітичної роботи та міжвідомчої координації призводить до того, що Кабінет Міністрів України розглядає питання, які мають вирішуватися на рівні міністерств;

нечітко визначена відповідальність за координацію стратегічного управління (включаючи визначення відповідних систем, підготовку керівних рекомендацій, створення інформаційних мереж тощо);

низький рівень застосування сучасних технологій у діяльності державних органів.

У зв’язку із зазначеним Кабінет Міністрів України вирішує технічні питання, що обмежує час обговорення стратегічних пріоритетів та визначення довгострокових цілей. Організація системи центральних органів виконавчої влади створює перешкоди для розвитку та впровадження єдиної та узгодженої державної політики. Підвищення спроможності Кабінету Міністрів України зосереджуватися на важливих питаннях потребує змін у системі центральних органів виконавчої влади, зміни засад стратегічного управління та механізмів координації.

Основними завданнями цього напряму реформування є:

підвищення стратегічної спроможності Кабінету Міністрів України;

удосконалення системи стратегічного планування, проведення його моніторингу та оцінки;

удосконалення методології формування державної політики, включаючи оцінку якості нормотворчої роботи;

запровадження електронної системи управління документами.

Підвищення стратегічної спроможності здійснюватиметься шляхом передачі (деконцентрації) окремих повноважень Кабінету Міністрів України відповідним міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади.

Горизонтальний функціональний аналіз має виявити технічні, нестратегічні повноваження, які необхідно передати від Кабінету Міністрів України міністерствам та іншим державним органам.

У порядку денному засідань Кабінету Міністрів України необхідно визначити нестратегічні та стратегічні питання. Розгляд нестратегічних питань можна здійснювати за прискореною процедурою, без додаткового детального обговорення. Члени Кабінету Міністрів України зосереджуватимуться на стратегічно значущих питаннях, вирішення яких потребує координації державної політики у різних галузях на найвищому рівні.

Система стратегічного планування, моніторингу та аналізу передбачає наявність системи взаємопов’язаних і взаємоузгоджених програмних і стратегічних документів державної політики. Чинні процедури підготовки програмних і стратегічних документів державної політики, передбачені в нормативно-правових актах, зокрема Регламенті Кабінету Міністрів України, потребують перегляду та систематизації. Необхідно визначити чіткі, єдині вимоги і методологію підготовки програмних і стратегічних документів державної політики (аналіз стану справ, визначення проблем, що потребують розв’язання, підготовка альтернативних варіантів розв’язання проблем, оцінки впливу, визначення критеріїв ефективності, консультації із громадськістю та заінтересованими сторонами, визначення строків звітування, процедура оновлення). Єдині стандарти підготовки стратегічних документів передбачається визначити до 2017 року. Стратегічні документи, що розглядатимуться на засіданнях Кабінету Міністрів України починаючи з 2018 року, мають відповідати зазначеним стандартам.

Здійснюватиметься моніторинг і регулярне звітування щодо реалізації стратегій. Починаючи з 2017 року 50 відсотків річних звітів про реалізацію стратегій, підготовлених відповідно до нових стандартів стратегічного планування, мають відповідати новим стандартам.

Підвищення стратегічної спроможності Кабінету Міністрів України потребує визначення і посилення спроможності провідного підрозділу з питань стратегічного планування і координації політики. Функції такого підрозділу полягатимуть в координації запровадження інституційних засад і стандартів системи стратегічного управління та підтримці відповідних підрозділів інших центральних органів виконавчої влади. Цей підрозділ буде створено до початку 2017 року, а розвиток його спроможності буде забезпечено до початку 2018 року.

Дієвий процес формування та реалізації державної політики потребує створення відповідної нормативно-правової бази. Регламент Кабінету Міністрів України визначає концептуальні основи нормотворчої практики, однак їх застосування продовжує бути недостатнім. Перелік вимог до формування державної політики, що передбачає, насамперед, якість підготовки проектів законів та підзаконних актів, повинен бути переглянутим та удосконаленим, а відповідні стандарти мають бути затверджені до 2017 року. Оновлені правила повинні включати вимоги до техніко-економічного обґрунтування формування політики, передбачати оцінювання наслідків, міжвідомчу координацію, участь громадськості та скорочення адміністративного навантаження. Після затвердження удосконалених правил формування державної політики основна увага повинна бути зосереджена на їх дієвому застосуванні та забезпеченні якості документів. Частка поданих на розгляд Кабінету Міністрів України проектів законів та підзаконних актів, що відповідають вимогам оновленої методології, має збільшитися з 30 відсотків у 2018 році до 70 відсотків у 2020 році.

Запровадження електронної системи управління документами є одним з основних процесів у державному управлінні. Система управління документами має забезпечувати ефективний документообіг та легкий пошук документів, необхідних для роботи. Частка центральних органів виконавчої влади, які здійснюють автоматичний міжвідомчий документообіг (інтегровані до міжвідомчої системи електронного документообігу) повинна поступово збільшитися з 10 відсотків у 2016 році до 100 відсотків у 2018 році. Частка документів, якими центральні органи виконавчої влади обмінюються в електронному форматі, повинна збільшитися з 5 до 90 відсотків у 2020 році. Частка місцевих органів виконавчої влади, які здійснюють автоматичний міжвідомчий документообіг, повинна збільшитися з 1 відсотка до 80 відсотків у 2020 році.

Пріоритетами формування державної політики є:

посилення спроможності Кабінету Міністрів України щодо стратегічного планування державної політики;

удосконалення загальної якості формування державної політики та підготовки нормативно-правових актів, включаючи удосконалення порядку (вимог) щодо аналізу запланованих витрат, оцінки наслідків, міжвідомчої координації, участі громадськості та системи електронного документообігу;

покращення системи стратегічного планування, моніторингу та оцінювання, включаючи засади оцінювання результативності діяльності міністерств та інших державних органів;

завершення переходу до електронного документообігу в процесі підготовки документів міністерствами та міжвідомчої комунікації.

Державна служба та управління людськими ресурсами

Державна служба є основою державного управління. Створення професійної державної служби має виключне значення для країни з перехідною економікою. Цілі реформування, передбачені Стратегією сталого розвитку “Україна - 2020”, схваленою Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5, не можуть бути досягнуті без професійних, доброчесних та етичних державних службовців.

Принципи, на основі яких створюється державна служба, відображені у Принципах державного управління, а саме:

сфера охоплення державної служби є належною, чітко визначеною і застосовується на практиці;

політика і правова база для професійної та чітко впорядкованої державної служби визначені та застосовуються на практиці; інституційна структура дає змогу здійснювати послідовне та ефективне управління людськими ресурсами у всій системі державної служби;

відбір і призначення на посади державної служби ґрунтується на досягненнях і здобутках та однаковому ставленні до кандидатів на всіх етапах процесу; критерії для переведення на нижчу посаду та припинення державної служби є чіткими та зрозумілими;

прямий чи непрямий політичний вплив на вищі керівні посади державної служби унеможливлюється;

система оплати праці державних службовців ґрунтується на класифікації посад, є справедливою і прозорою;

забезпечується професійний розвиток державних службовців, що включає регулярне навчання, справедливе оцінювання результатів діяльності, а також мобільність і просування по службі на основі об’єктивних, прозорих критеріїв і здобутків;

здійснюються заходи для сприяння доброчесності, запобігання корупції та забезпечення дисципліни на державній службі.

Основні проблеми державної служби в Україні пов’язані з недотриманням принципів прийняття на державну службу на основі здобутків, політичної нейтральності, відкритості та прозорості в роботі державних службовців, що супроводжується слабкою дисципліною, відповідальністю та незбалансованими процедурами. Не визначено єдині стандарти вступу на державну службу, в тому числі процедури призначення на посади та просування по службі, права і обов’язки державних службовців. Більшість центральних органів виконавчої влади не застосовують сучасні інструменти управління людськими ресурсами та навчання. Незбалансована система оплати праці призвела до нерівності у системі державного управління. Наслідком цього є висока плинність кадрів на державній службі та суб’єктивність у просуванні по службі. Державне управління в Україні також характеризується відсутністю гендерної рівності: в той час як 75 відсотків персоналу є жінками, на рівні прийняття рішень їх частка становить лише 13 відсотків (за даними Глобального звіту Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй (ПРООН)  з питань гендерної рівності в області державного управління, 2014 рік). В Україні співвідношення між жінками та чоловіками, що є законодавцями, старшими посадовими особами та менеджерами, становить 38 до 62. У цілому Україна посідає 67 місце із 145 за Індексом гендерної рівності на 2015 рік (що означає втрату позицій порівняно з 2014 роком, коли вона посідала 56 місце із 142).

Закон України “Про державну службу” відповідає Принципам державного управління та спрямований на вирішення основних питань державної служби. Ефективна реалізація зазначеного Закону є найбільшим викликом у наступний період. Необхідно запровадити системи реалізації Закону та забезпечити їх кадрами, які мають відповідний рівень компетентності. Основними складовими елементами реформи, що забезпечуватимуть зазначене, є:

визначення посад державних службовців, які несуть відповідальність за проведення основних національних реформ і мають право на спеціальні умови оплати праці в рамках загальної системи оплати праці державних службовців (так звані “реформаторські кадри”) (далі - фахівці з питань реформ);

запровадження принципів державного управління в системі державної служби шляхом ефективної реалізації Закону України “Про державну службу”;

фінансова стабільність реформування системи оплати праці державних службовців з урахуванням макроекономічних показників;

оптимізація чисельності працівників у системі органів державного управління;

утворення структурних підрозділів з управління персоналом або введення посади спеціаліста з питань персоналу в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади з метою розвитку сучасного управління людськими ресурсами з координацією діяльності Нацдержслужбою;

створення інтегрованої інформаційної системи управління людськими ресурсами на державній службі;

реформа системи професійного навчання державних службовців, у тому числі в частині володіння іноземною мовою, яка є однією з офіційних мов Ради Європи;

посилення інституційної спроможності Нацдержслужби.

В Україні різні галузі та сфери потребують фахових лідерів у системі державної служби, які б проводили національні реформи та забезпечували необхідні зміни. Також для підвищення ефективності роботи державних органів необхідно залучити достатню кількість фахівців з питань реформ, які зроблять зміни в підходах до роботи в державних органах незворотними.

Основним завданням реформування є створення в кожному міністерстві та інших центральних органах виконавчої влади команд фахівців з питань реформ, що будуть реалізувати зміни щодня. Зазначені команди можуть включати керівний склад, спеціалістів та менеджерів з досвідом роботи у відповідній галузі для якісного та сталого процесу реформування.

Необхідно залучити висококваліфікованих і компетентних державних фахівців з питань реформ, які здатні забезпечувати реалізацію пріоритетних реформ та спроможні підтримувати якісний процес формування та аналізу політики у пріоритетних галузях. Такі посади фахівців з питань реформ будуть визначатися у складі оновленої структури центральних органів виконавчої влади відповідно до нових завдань та функцій у результаті реорганізації. Для таких фахівців з питань реформ будуть визначені спеціальні умови оплати праці, які дадуть змогу залучити фахівців з необхідними навичками та здібностями. Зазначені умови будуть частиною загальної системи оплати праці державних службовців в цілях забезпечення прозорості та законності системи, а також можуть стати першим етапом широкомасштабної реформи системи оплати праці державних службовців. Визначення чітких механізмів запровадження посад для фахівців з питань реформ та запровадження спеціальних умов оплати праці потребуватиме ґрунтовного аналізу нормативної бази, який буде проведено на початку реалізації Стратегії.

Формування команд фахівців з питань реформ буде забезпечено шляхом:

визначення посад для фахівців з питань реформ у рамках організаційних структур державних органів відповідно до пріоритетних напрямів реформ;

встановлення цілей та завдань для команд фахівців з питань реформ, визначення їх основних функцій;

визначення спеціальних професійних вимог та рівня компетентності для фахівців з питань реформ для гарантування відбору та призначення на такі посади найкращих кандидатів;

визначення спеціальних умов оплати праці в рамках загальної системи оплати праці державних службовців;

проведення відкритих конкурсів на зайняття таких посад відповідно до визначених критеріїв.

Також Кабінетом Міністрів України буде забезпечено контроль за станом проведення пріоритетних реформ, у тому числі реформи державного управління відповідно до показників виконання плану заходів з реалізації Стратегії.

Першочерговим завданням за напрямом реформування державної служби є заповнення до кінця 2016 року 100 відсотків посад державних секретарів та 50 відсотків посад фахівців з питань реформ у Секретаріаті Кабінету Міністрів України, міністерствах та інших основних центральних органах виконавчої влади, а до кінця 2017 року - 100 відсотків посад таких фахівців.

Для визначення ефективності Закону України “Про державну службу” необхідно систематично аналізувати та оцінювати стан його реалізація шляхом проведення загальної оцінки вихідного стану відповідно до першого напряму реформи, за методологією SIGMA, яка визначає всеохоплюючі критерії для оцінки функціонування державної служби.

Закон України “Про державну службу” передбачає проведення реформування системи оплати праці державних службовців з метою забезпечення її конкурентоспроможності на ринку праці, підвищення рівня прозорості, передбачуваності та справедливості. Встановлення конкурентоспроможного рівня заробітної плати сприятиме залученню кращих фахівців, що є важливою складовою частиною реформування системи державного управління в Україні. Проведення реформування може бути успішним за умови забезпечення збалансованості державного бюджету у середньостроковій перспективі.

Реформування системи оплати праці державних службовців здійснюватиметься на стабільній фінансовій основі відповідно до обґрунтованих макроекономічних показників. Особлива увага зосереджуватиметься на забезпеченні конкурентоспроможного рівня оплати праці державних службовців, які відіграють визначальну роль у проведенні національних реформ, а також гендерної рівності відповідно до визначених механізмів.

Критерієм, за яким проводиться оцінка прозорості та справедливості оплати праці, є співвідношення між посадовим окладом та розміром премії у середній заробітній платі державного службовця. Частка посадового окладу повинна становити у 2019 році не менше 70 відсотків, а премії - не більше 30 відсотків. Зменшення частки доплат та премій сприятиме запобіганню встановленню роботодавцем розміру заробітної плати на власний розсуд, а також зниженню ризику політизації державних службовців.

Підвищення заробітної плати державних службовців протягом 2016-2020 років здійснюватиметься згідно із Законом України “Про державну службу”.

Крім вимог, встановлених Законом України “Про державну службу”, реформування системи оплати праці державних службовців передбачає:

підвищення заробітної плати державних службовців до 2020 року до конкурентоспроможного рівня відповідно до показників загального ринку праці;

встановлення тимчасових додаткових стимулюючих виплат для забезпечення конкурентоспроможного рівня заробітної плати відповідно до показників загального ринку праці, зокрема державним службовцям, які працюють на посадах фахівців з питань реформ.

Додаткові стимулюючі виплати можуть бути встановлені до 1 травня 2018 р. за рішенням керівників державної служби державних органів у межах економії фонду оплати праці відповідно до Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 2016 р. № 289 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 30, ст. 1212).

Додаткові стимулюючі виплати встановлюються державним службовцям, призначеним на посади фахівців з питань реформ за результатами конкурсу відповідно до вимог до професійної компетенції кандидатів на такі посади.

До кінця 2020 року під час удосконалення організаційної структури та оптимізації чисельності органів державного управління суттєво оновиться склад державних службовців відповідно до встановлених вимог, нової структури та процедури роботи у таких органах. Поступово збільшаться посадові оклади державних службовців та завершиться комплексна реформа системи оплати їх праці, що гарантуватиме державним службовцям прозорість та конкурентоспроможний рівень заробітної плати відповідно до показників загального ринку праці. Разом з тим додаткові тимчасові стимулюючі виплати повинні бути поступово знижені та повністю скасовані до 1 травня 2018 року.

Підвищення розміру заробітної плати відповідно до Закону України “Про державну службу”, за попередніми розрахунками, значно збільшить загальний річний обсяг видатків на оплату праці державних службовців. Кабінет Міністрів України забезпечуватиме фінансову стабільність та збалансованість державного бюджету під час проведення реформування системи оплати праці державних службовців. У рамках середньострокового бюджетного планування проводитиметься ретельний аналіз впливу на державний бюджет реформування системи оплати праці та оптимізації чисельності працівників органів державного управління. У разі потреби розглядатиметься питання щодо можливості внесення змін до відповідної нормативно-правової бази.

Однією з основних умов для успішного реформування є стале фінансове забезпечення. Закон України “Про державну службу” передбачає удосконалення системи оплати праці, зокрема підвищення заробітної плати, розміру надбавки за вислугу років, що суттєво збільшить загальний фонд оплати праці. Крім того, передбачається збільшення витрат на державну службу.

З огляду на те, що рівень оплати праці є важливим чинником залучення професіоналів на державну службу, динаміка збільшення фонду оплати праці повинна відповідати економічним реаліям України з урахуванням обсягу витрат, необхідних на проведення реформи, а підвищення рівня оплати праці державних службовців повинне бути обґрунтованим. Отже, питання проведення реформування системи оплати праці державних службовців повинне розглядатися разом з питаннями підвищення ефективності управління та оптимізації чисельності працівників органів державного управління. Витрати на проведення реформування системи оплати праці державних службовців не можуть здійснюватися лише з державного бюджету, вони повинні частково покриватися за рахунок підвищення ефективності державного управління та оптимізації чисельності працівників органів державного управління.

Ураховуючи те, що інформація про ефективність системи державного управління в Україні є обмеженою, визначення шляхів оптимізації чисельності працівників органів державного управління є неможливим.

Таким чином, необхідно розробити та затвердити до кінця 2016 року методику проведення прозорого моніторингу чисельності працівників центральних органів виконавчої влади та фонду оплати праці таких органів.

Інформація про чисельність працівників центральних органів виконавчої влади розміщуватиметься щомісяця на веб-сайті Кабінету Міністрів України, що сприятиме забезпеченню прозорості здійснення заходів з реформування державного управління та посиленню відповідальності Кабінету Міністрів України щодо оптимізації чисельності працівників центральних органів виконавчої влади і, як наслідок, підвищенню рівня оплати праці державних службовців.

До кінця 2017 року буде розроблений та затверджений план заходів щодо оптимізації чисельності працівників центральних органів виконавчої влади (із зазначенням кількості працівників у 2018-2020 роках). Скорочення загальної кількості працівників центральних органів виконавчої влади (не лише державних службовців) щороку не менш як на 2,5 відсотка чисельності працівників таких органів станом на 1 січня 2016 р. сприятиме підвищенню ефективності державного управління (крім функцій та посад, які можуть бути передані з центральних органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування та/або інших державних органів).

З огляду на кількість жінок, зайнятих у сфері державного управління, повинен дотримуватися принцип забезпечення гендерної рівності, зокрема під час прийняття та виконання політичних, стратегічних, організаційних та оперативних рішень, а також зменшення вразливості та захисту працівників органів державного управління, які перебувають в групі ризику. Під час оптимізації чисельності працівників фактори вразливості таких груп ризику повинні бути належним чином враховані, але не суперечити загальним цілям реформи.

Станом на 1 січня 2016 р. загальна кількість державних службовців в Україні становила близько 250 тис. осіб.

Протягом 2016 року близько 10-15 відсотків державних службовців може бути переведено на посади працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування.

Оптимізація та автоматизація внутрішніх процесів, реформа системи надання адміністративних послуг сприятимуть скороченню протягом 2017-2020 років у державних органах чисельності державних службовців та працівників, які виконують функції з обслуговування, не менш як на 10 відсотків порівняно з чисельністю таких працівників станом на 1 січня 2016 року.

Суттєвий перегляд завдань та функцій державних органів, автоматизація процесів їх роботи сприятимуть залученню на державну службу висококваліфікованих фахівців з відповідним досвідом та навичками, що дасть змогу якісно оновити систему державного управління та державної служби відповідно до європейських стандартів та кращих практик управління.

До 2020 року передбачається поступове скорочення чисельності державних службовців та працівників центральних органів виконавчої влади та державних службовців місцевих держадміністрацій шляхом децентралізації функцій та зменшення кількості адміністративно-територіальних одиниць.

Реформа державної служби передбачає поступове оновлення складу міністерств (до кінця 2017 року), поетапне реформування інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів (2018-2020 роки) і місцевих держадміністрацій (2019-2020 роки), а також утворення у другому півріччі 2016 р. команд фахівців з питань реформ у Секретаріаті Кабінету Міністрів України, визначених міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади.

Реформа державної служби охоплює усі органи державного управління, на які поширюється дія Закону України “Про державну службу”. Принципи, закладені в Законі, повинні бути однаково запроваджені як у центральних органах виконавчої влади, так і в інших державних органах. Нацдержслужба здійснює функціональне управління державною службою. Успіх реформи значною мірою залежить від якості управління людськими ресурсами в державних органах, що потребує утворення ефективних і дієвих служб управління персоналом у кожному державному органі. Служби управління персоналом повинні бути утворені протягом 2016 року в усіх державних органах (в організаціях з невеликою чисельністю працівників повинен бути призначений спеціаліст з питань управління людськими ресурсами). Нацдержслужба надаватиме підтримку (проведення навчання, надання рекомендацій, забезпечення співпраці) всім службам та спеціалістам, 50 відсотків яких повинні почати працювати протягом 2016 року, а всі інші - у 2017 році.


Если Вы заметили ошибку в тексте, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl-Enter. Будем благодарны!

вверх